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认真做好农户承包地确权面积的分析调查工作

作者:卢衍文    更新时间:2017-4-28 13:58:23


    这次全市开展的农村土地承包经营权确权登记颁证(简称土地确权,下同)工作,按照规定,应在公示签字后,根据公示签字的调查成果,完善土地承包合同,作为农户取得土地承包经营权的法定依据。从上级提供、准备使用的《农村土地家庭承包合同》文本上看,农户承包地出现了三个面积,即原合同面积、实测面积和确权面积。可见,农户的确权面积不能缺失。
    所谓原合同面积,是指在农村土地二轮延包工作中,农户与发包方签订的承包合同上记载的承包地面积。原合同面积是这次土地确权工作的主要依据。所谓实测面积,是指在这次土地确权工作中,测绘技术服务单位按照农户指认承包地块、边界并运用技术设备测量出来的承包地面积。这个面积反映了二轮土地承包期间,农户承包地实际耕种面积的情况。省土地确权领导小组办公室《关于印发2016年农村土地确权登记颁证工作部分示范性文本的通知》(辽农确权办[2016]9号)中明确提出:“确权面积,是指发包方与承包方经过协商,综合考虑原合同面积、实测面积,并对实测面积中影响种植产量的各种因素予以排除后,确定的(承包地)面积。是本次确权登记颁证工作的重要成果之一,是县级政府颁发土地承包经营权证记载的面积。”“确权面积确定后,将确权面积记载到新的承包合同中。确权面积一旦确定,本轮承包期内,原则上不再予以调整。”可见,农户承包地的确权面积十分重要,是新合同的重要内容,也是完善承包合同的基础性工作。如果不能找出农户承包地的确权面积,将直接影响下一步新承包合同、权证登记簿等在数据库中自动生成,甚至影响新合同签订、新权证发放等后续工作。
    这次土地确权需要给农户确权登记颁证“两块地”。一块地是自留地,包括农户手中作为耕地使用的菜地和饲料地,其政策是:“自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七,归社员家庭使用,长期不变。”其性质属于农户的承包地。因为它是上世纪六十年代分配、八十年代调整,当时是按农户人口分地,但是多年来农户家庭成员增减变化,目前很难再按其人口计算,只能以农户为单位测量确权。所以,在这次土地确权,自留地应按实测面积直接填写在新承包合同、权证登记簿、新承包权证上。这里不再赘述!
    给农户确权的另一块地则是承包地。承包地是农村集体经济组织作为发包方,按照规定统一组织承包时,本集体成员依法平等地行使承包土地的权利的结果,即“按人分地,按户承包”的结果。这次土地确权,我们把在二轮土地延包时取得了承包地、这次又给土地确权的农户及其家庭成员定义为老户、老人。至于在集体统一组织承包以后,农户的新增人口(简称新人,下同)是否取得承包地,要看发包方给新人调整承包地的承包方案,再来给予确权,就是“新人分地,按其方案”。农户承包地无论从其数量上还是从其等级质量上,讲的是公平、公正、公平和合情、合理、合法。所以,这次土地确权做好农户承包地的确权面积等相关工作,要坚持不忘初心,要把“坚持四条主线”贯穿在工作始终,即坚持二轮土地延包三十年的实施方案,坚持农村土地承包的法律法规和政策,坚持切实维护农民土地承包的合法权益,坚持矛盾化解在基层。否则,难以做好土地确权各项工作,更难以做好完善土地承包合同的工作。
    为在土地确权中做好完善土地承包合同的工作,目前看,找到合同所需的农户承包地的确权面积是第一个问题,也是关键问题,更是重点难点和疑点这“三点合一”的问题。完善土地承包合同是土地确权工作一个重要步骤,如何做好这个非作不可的工作,如何走出“完善合同难,难在确面积”的怪圈,主要是坚持“乡镇(区)政府主抓、村委会主持、小组落实、农民群众配合”的组织领导工作机制,做到主责主抓、主体主持、责任到位。如何寻找农户承包地的确权面积,关键在组织领导、上下互动。也就是既要自上而下做好工作谋划,要组织村组干部和确权工作人员进行专题培训,学习相关政策,熟悉《农村土地家庭承包合同》的文本内容,还要采取培训会、讨论会等方式做好宣传引导,更要自下而上做好民主协商,以便降低工作决策的风险。上下互动的形式可采用学习文件、查调查表、录入软件、电脑演示等多种媒介,做好相互交流、相互讨论等。在这些工作上,政府干部、村组干部要唱好主角,要下些“绣花”功夫,努力夯实完善土地承包合同的基石,做好地平线以下的工作。同时,要以这项工作检验前期工作成果。
    为了完善土地承包合同,寻找合同所需的确权面积是第一个问题。如果把人们召集在一起,齐聚一堂开个会议,抽象的道理一大堆,要求一喊,恐怕要出现尴尬场面。那么,根据民主协商、民主决策的要求,我们拿什么来公开协商?从哪里入手?确权面积是多少?这大概需要一个参照物。
    我们的基本思路,一是从实测面积出发。因为原合同面积存在着地块不实、面积不准、四至不清、资料不全等问题,很难作为确权面积的参照物。这次土地确权聘请了测绘技术服务单位、采用了先进测绘技术、遵循了部颁调查规程,有效解决了“地块不实、面积不准”等问题。所以,确权面积要从实测面积出发,要以实测面积作为参照物。二是要以问题为导向,对历史遗留未解决的问题这次土地确权要一并妥善解决,同时要努力画出农民群众的最大同心圆,努力找到其共享发展的最大公约数。三是靠数据和事实说话。数据就是这次权属调查、实地测量出来的地块和面积,这是农民群众签字认可的,但是要做数据分析,做到具体问题具体分析;事实,就是权属调查记载在“调查记事”栏上的事项,这也是农民群众签字认可的。靠数据和事实说话,就要进行数据分析和事实调查,然后再作决策,如用公式表示则是分析——调查——再分析——决策。这个公式可概括成分析调查,并借此方法作为农户承包地的确权面积的寻找方法,也算作是确权面积的一种求解方法,但是这种方法不是唯一的方法。
    确权面积的分析调查,是公示签字与完善土地承包合同这两者之间衔接、对接工作的硬功夫,是“弯道超车”的技术活儿,是做好完善土地承包合同、补换承包权证的基础性工作。分析调查所需要的数据和事实,从测绘技术服务单位的工作经验上看,有二轮承包档案清查滞后、工作机制不完善、标准规范不统一、技术措施不到位等因素,导致工作质量不高,可能有数据空白或数据不准,还可能事实不清或事实混淆。数据和事实,搞权属调查的调查员、审核人可能清楚了,但是从决策者的角度上看,作决策的政府干部、村组干部清楚吗?是不是还有不实、不准、不细、不明的问题呢?分析调查是要把调查出来的数据和事实都逐一拿出来,借以决策农户承包地的确权面积。总之,分析调查要保证数据、事实都是真实可靠的,否则,要再调查或查漏补缺。通过试点试验情况看,分析调查作决策所需要的数据和事实,要在公示签字中逐户逐人地掌握,要在寻找确权面积中逐步逐渐地深化。
    分析调查贵在迈出第一次,贵在先抓住一个村民小组。这是因为农户承包地都是以小组集体为单位进行发包的,小组集体是农村土地的实际所有者。下面举例并试用分析调查的方法,寻找农户承包地的确权面积。
    例如,某村民小组有老户31户,老人125人,新人7人有承包地。全组原合同面积229亩,人均合同面积1.73亩。这次土地确权实地测量出全组承包地面积289亩,人均实测面积2.19亩。根据“按人分地,按户承包”的原则和事实,通过逐户逐人的对比分析,发现:
    (1)全组各户人均实测面积由大到小是:4.39亩、4.20亩、3.38亩、3.11亩、2.96亩、2.92亩。通过查阅《农户调查表》《地块调查表》和进一步调查发现,头两户有去逝老人、外嫁妇女,但是作为承包权共有人却被遗漏;后三户耕地多为山坡地、产量低、等级大;第六户在耕地两头扩边展沿。处理这类面积较大的问题,决策者要善于调查,并从人、地两个方面进行考虑。
    (2)全组各户人均实测面积由小到大是:0.30亩、0.33亩、1.23亩、1.57亩、1.66亩、1.87亩。通过查阅《农户调查表》《地块调查表》和进一步调查发现,头两户将承包的山坡地进行了退耕还林;后两户将承包地改为宅基地;第五名承包地被征占;第六户承包地仍在耕种经营,土地质量好、等级小。处理这类面积减少的问题,决策者要善于“借地”,就是要把已退耕还林地已被宅基地、征占地等减少的原承包面积再还原回来,一并分析决策。
    通过上述对比分析和调查,这次村组土地确权工作小组决定,该村民小组各户人均确权面积定在1.87亩,各户确权面积再按公式:农户确权面积=老人人口×人均确权面积,进行计算并列出明细,进而完善各农户的新合同;至于各户剩余耕地,因其土地质量、粮食产量的差异较大,决定仍由各户承包经营,是否收取承包费须经小组集体民主协商解决,原则上不收取承包费。
    关于新增人口的确权面积问题。因为新增人口分地的批次或时间不同,分地方案所定的分地多少不同或标准不等,所以,新增人口的确权面积要按照“新人分地,按其方案”的原则进行对比分析确定。例如,某村民小组1998年1月二轮延包三十年,隔了三年的2001年1月有三名新人分地,人均1.5亩,这次实测面积分别为1.82亩、1.86亩、1.95亩,则可以按照1.82亩给这三人确权。假如又隔三年即2004年1月有两名新人分地,人均1.00亩,这次实测面积分别为1.25亩、1.40亩,则可以按照1.25亩给这两人确权。上述新增人口的确权面积定出后,应加在其所在农户,并签入农户的土地承包合同内。又经研究决定,各个新人的剩余耕地仍由所在农户继续承包经营,是否收取承包费须经小组集体民主协商解决,原则上不收取承包费。
    上述例子说明,分析调查着眼于完善农户的土地承包合同,寻找的是农户承包地的确权面积,是这次完善土地承包合同之前的小程序、小步骤,但是却十分重要。没有这个确权面积或人均确权面积,则难以完善土地承包合同,难以完成土地确权的后续工作,也难以维护广大农民群众的合法权益。
    在农户承包地的确权面积定出以后,要作为一个重要基础数据交给测绘技术服务单位,将其录入数据库,并打印出新的《农村土地家庭承包合同》。随后,村民委员会作为合同主体,应当认真做好补签土地承包合同这项中心工作。这里要求,村民委员会要采取分批组织、逐组逐户逐合同的分析调查作决策等方法,做好新合同的签订、审核、检查,发现错误如签字不规范、增加内容表述不清或违反法律规定的,要建立问题台账,并进行整改。乡镇(区)政府也要对村组采取分批组织、逐村逐组逐户逐合同地检查、审查,发现错误也要建立问题台账,并下发整改通知单,督导村组回炉重来,并在一定时间内重新上报、审查。随着土地确权的稳步推进、农村改革的全面深化,完善土地承包合同可能还会有新要求新政策,但是这一分析调查的小程序、小步骤还是必须有的。农村土地承包经营纠纷多在合同争议,每份合同都要经历其文本、审核、签订、履行、归档等过程。当前要全面抓好合同的文本、审核和签订等工作,尤其是农民群众普遍关心的问题,要进行重点审查。
    分析调查,着眼于完善土地承包合同,这既是国家政策的要求,也是农民群众的意愿,理应由农村基层干部唱好主角、作好决策。分析调查,呼唤的是农村基层干部的共识,涉及的是乡镇(区)、村、组的聚合效应,考验的是领导能力、政策宣传、组织统一、责任到位。在加强政策宣传、营造健康舆论的同时,要做到上下互动、调查研究、注重质量。要在自上而下做好工作谋划中,乡镇(区)的工作计划应有村组干部的参与,要提升谋划的科学性,保障谋划的针对性、实效性、可操作性;在自下而上做好民主协商中,需要发挥村组干部和农民群众的积极性,要综合考虑到人口增减、土地等级、粮食产量、征地占地、遗留问题等因素,防止计划一般化、决策不落地等问题,但是也不能脱离乡镇(区)的领导和指导。要成立专项工作督导组,并针对土地确权当前面临的公示签字、确权面积、完善合同等实际工作,着力摸清村组干部和农民的思想倾向、实际存在的疑点和难点等问题,在专题督导和调查研究中传道授业解惑。这次土地确权运用了先进的测绘技术,要调动测绘技术服务单位的积极性,要夯实其质量技术基础,强化其成果质量监督,但是还应帮助解决他们工作和生活存在的困难。面对新形势,各级农村基层领导干部要按照市委、市政府的要求,按照既定的施工图、时间表和责任单,创新工作的思路和方法,做到早谋划、早部署、早落实,积极做好农户承包地的确权面积和完善土地承包合同等项工作,努力完成全市农村土地确权这一光荣历史任务。
    注:文章所说的分析调查方法及其运用分析均为笔者个人观点,如有不妥,敬请批评指正。




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